- dragon gao
- 杨先生，虽然暂住证的事情不是我个人问题，我不能付钱给您，但它确实关系到许许多多的外来打工者以及人民的利益，你就不能做做好事，从法律的角度给个解释吗？
- 2001年08月28日
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- 北京市泽普律师事务所杨东升律师
- 一个不容忽视的战略问题:中国农村劳动力的流动 (他人公开文章)
2001年7月9日09:23 中国经济时报
□本报记者 崔荣慧
告别土地 为了谋求幸福生活
中国农村劳动力的流动，开始于农村家庭承包责任制的实行，随着城市改革和对外开放的进程而达到高潮。国务院发展研究中心农村部研究员崔传义告诉记者，改革以前，中国计划体制的一个重要特点就是在劳动力的控制上甚至比对产品控制更紧，也似乎更有效。非计划流动的农民被称为“盲流”或“盲窜流”，他们虽艰难地穿越了城乡之间的种种控制性障碍，但还是成为城市中多次进行的“清退”工作的目标。
与农村人口招工进城的计划转移和到本地乡镇企业就业的就地转移不同，80年代中国农村劳动力的流动开始了一个市场导向的异地就业的新的时期。1992年，非国有部门迅速发展快速增长出现了对廉价农村劳动力的强烈需求，中国农村劳动力流动进入了一个高潮期。
在中国实行的“双轨制”的渐进的经济体制改革进程中，大规模的农村劳动力的流动构成了劳动力供给的市场一轨，与生产资料、资金、外汇等市场的双轨制一起，推动了中国经济的增长和向市场经济的转轨。所不同的是，当中国的生产资料等要素市场已实行市场化的并轨时，中国的劳动力市场还顽强保留着依劳动者户籍身份而定的双轨制。劳动力市场的扭曲给其它市场的不平衡带来了严重影响，已成为中国经济发展的重大障碍。
中国社科院人口所所长蔡说，过去几年，我们知道城市失业现象比较严重，很多城市都打出一些歧视、排斥外来工的就业政策，这些政策到底对农村劳动力的转移有什么样的影响？劳动和社会保障部及国家统计局农调总队的调查显示，1999年稳定的农村转移劳动力占农村劳动力的21.55％，比上年增加一个百分点，并没有过大地影响农村劳动力转移。
改革以后，在人均收入差距扩大的过程中，中东西三地区收入差距的扩大，很大程度上是和劳动力市场发育不完善相关的，造成中西部地区收入不能加快。中部地区比西部输出的更多，人力资本与东部较接近，从某种程度上看到人力资本的重要性。过去教育水平较高的劳动力相对不太爱转移，因为在当地的地位相对较高，在城市得不到合理的人力资本的评价，但现在这一情况有所改变，这预示着我们的劳动力市场在好转，能够较为合理的评价人力资本，每增加一年的教育水平每年可增加汇寄款149元。因此加快劳动力转移、培育劳动力市场，可能是发展西部的核心问题。
调查显示第三产业就业重要性得到提高，1999年劳动力在商业、服务业的就业明显增加。乡镇企业吸收劳动力转移重要性的下降。国家现在大力发展小城镇建设，进行小城镇户籍制度改革，可能我们不能依赖小城镇实现转移，但调查显示小城镇在吸收劳动力比例的提高，1999年为66.1％，比上年增加9个百分点，数量上增加了1300万人，在建制镇就增加了890万人，这表明劳动力转移的去向在哪方面解除了制度障碍，在哪个方面至少在一定时期内就会有突破。
走进城市 刺激中国经济体制转型
大规模的候鸟式的农民流动，是中国农村劳动力从农村向城市转移的特殊方式，以卢迈为组长的中国农村劳动力流动课题组研究表明，在城市化的各种体制障碍一时很难消除的背景下，在大半径的体制转轨中，以政策渐变方式调整结构偏差――这就是农村劳动力流动对中国经济增长和经济体制转型的贡献。
首先农村劳动力的流动促进了国民经济的增长。世界银行估计，在1978－1995年国内生产总值平均年增长9．4个百分点中，就业不足的农村劳动力转移到生产率较高的工业、服务业，贡献了其中1个百分点；就业转向生产率较高的非国有部门贡献了另外的0．5个百分点。蔡研究发现劳动力转移对1982－1997年中国经济增长的贡献为20.23％。美国著名学者Johnson认为，在今后的30年，如果迁移障碍被逐渐拆除、城乡收入水平在人力资本可比的条件下达到几乎相等，劳动力部门间转移可以对年均增长率贡献2－3个百分点。
其次农村劳动力的流动促进了产业结构的调整。大批廉价劳动力的充分供给，促进了劳动密集型加工业的发展。从80年代后期起，港台资本纷纷将其劳动密集的加工业转移到广东、福建等沿海省区。这种转移并不是简单的搬厂，而是港台资本、沿海地区的土地和农民工的结合，从而创造出极大的生产力。中国的劳动密集地产品如玩具、服装、鞋类、皮革制品等加工产品出口大幅度增长,中国出口的13亿双鞋中绝大部分是农民工生产的。
同时劳动力流动促进了输出地农村经济与社会的发展。主要表现在通过劳动力和资金的双向流动，提高了资源配置效率，为输出地农民开辟了新的收入增长源。
而且现阶段劳动力外出就业成为农民就业和增收的主要途径。1997年以来，农民收入连续四年增速减缓，是改革开放以来的第一次。农业部政策法规司司长杜鹰说，去年全国的农民人均纯收入2253元，比上年增长了43块钱，增长率是2.1％。其中农民外出获得的收入人均240块钱，比上年增长37块钱，增长率是18.2％，由此可见，在农产品销售市场不太好的情况下，农民外出打工已经成为农民收入依然能保持增涨的一个重要支柱。
最后农村劳动力流动冲击了城市的计划福利体制，促进了劳动力市场的发育。有研究总结道：农村剩余劳动力流入城市起到了拾遗补缺的作用，为城市居民生活的方便、舒适做出了很大贡献；它更重要的意义在于提高了城市劳动生产率，对城市企业原有用工制度带来有力冲击；同时降低了城市劳动力成本，增加了城市职工的流动性，有利于劳动力资源的合理配置和有效利用，对全国劳动力市场的发育具有不可估量的作用。
歧视限制 把流动农民推向城市的边缘
根据1999年北京市外来人口普查，外来人口中在北京居住的时间有明显的延长趋势，其中居住3年以上的占19．4％；有10．4％的人口在京居住时间达5年以上。同时，举家在京的外来人口也越来越多。他们大多数是“不流动”的“流动人口”，已经成为事实上城市社会中的“纳税人”。但是体制上仍然把他们当“外来人口”、“暂住人口”对待，并在就业、住房、教育、保障等方面设立种种障碍，实施歧视性对待，把进城的农民推向城市体制的边缘状态。
记者在采访中了解到，近几年数次大规模抽样调查显示，外出农村劳动力中70％以上进入城市就业。从90年代中期开始，一些大城市出台了对外来劳动力的就业行业、工种限制，随后，又有许多大中城市甚至小城市陆续效法这种做法。限制外来人口进入的行业工种越来越多，对工种的规定之细致达到了令人不胜其繁的程度。
卢迈说，对于农民进城的规模总量有所控制是必要的，但以城乡户籍身份画线、实行职业保留并不可取，尤其是不能将这种措施制度化。这种措施可能排挤出少量农民以安置下岗人员，使城市居民的就业岗位有所增加，但是消极作用更为显著。在制度层面上，这种措施强化了就业领域已有某些淡化的城乡分割的制度性歧视，强化了城里人和乡村人的身份等级色彩。因此这种限制并不是市场经济改革方向上的制度创新，恰恰相反，只能说是户籍和就业体制改革进程的一种逆转。从生活层面看，它直接恶化了外来劳动力立足城市的制度环境，使进城农民的就业活动转入“地下”，成为打“黑工”。建立的劳动关系既不具合法性，自然也就更难规范，尤其无法通过加强政府管理来规范。在这种情况下，劳资双方的正当权益都容易受到伤害，尤其是外来工的合法权益更容易受到侵犯，强化了外来工对于城市社会的不认同甚至敌意，往往带来不良社会后果。
近些年来，农民流动引发的户籍问题已经有过广泛深入的讨论。户籍改革实践本身也有了一定程度的推进，尤其是小城镇的户籍已经进一步放开。整体来看，旧体制下城乡分割的户口制度格局已经进一步松动，附着于户口分界之上的城乡利益差别明显缩小。这是符合城乡体制整合方向的。从目标来看，既不应该让城镇人口继续维持甚至恢复因为户籍身份而享有的特殊利益，也不应该要求进入城市的农村人口去分享旧城市人的特殊利益。实际上，那些在城市就业生活的集中在劳动比较密集、技术和资本含量比较低、收入也比较低的行业的进城农民，居住也是一个巨大的难题。我们看到，在城乡结合部，许多进城农民租住在当地农产的房子，这些房子通常是当地农户自己的院子搭建的，不少属于违章建筑，也有的以蔬菜种植为业的农民通常住在自己搭建的窝棚里、收购废品为业的一些人甚至直接住在垃圾场旁边的棚子里。凡此种种居住方式，一个共同的特点是住房缺乏统筹安排、缺乏规划。在许多时候，城市政府的管理冲突往往是围绕整顿违章建筑、违章租住等问题展开的。在地方政府和当地农民之间，经常遇到“建了拆，拆了又建”的拉锯战，而在地方政府和外来人之间，则经常上演“今天赶走，明天又来”的游击战。这种对那个方面来讲，都是高成本的。
城市政府方面有必要在规划建设上确立他们的安身立命之所，只有让更多的农民融进城市，使他们彻底完成向市民的转变，才能从根本上解决中国的农民问题。
打破瓶颈 让流动促进城乡共发展
收入差距是人口流动的诱因，人口流动是配置劳动力资源、缩小地区和城乡间收入差距的一个重要手段，又是经济增长的一部劳动力。劳动力流动会带来社会的一定的不稳定性，但压制人口流动可能造成更严重的社会不稳定。
国家税务总局综合研究组王小强博士认为，我看着积聚在城市高楼大厦角落里、在五星级饭店的广场上、在火车站背着大包小裹的民工，有种像坐在炸药包上的感觉。他们非常年轻，大多数在17、18岁，对未来充满希望和憧憬，同时又是处在好胜斗勇的年岁，巨大的城市反差、贴在他们脑门上蔑视的字符，对我们的社会安定是非常危险的。1981年我到蛇口调查民工问题的时候，那时他们的工资300元一个月，而那时一个科长月收入才50块钱，而90年代初，就是农民工大规模流动开始，到现在可以说没涨。这种廉价劳动力的无量供给和近年来城市下岗工人发生越来越激烈的冲突，像北京就有上百种限制，今年又提出必须有初中毕业证才可以务工。拿着中华人民共和国身份证到城里来旅游，赶上什么大日子，不知怎地就被抓走了，就像犯了法集中遣返回乡，然后还要在回去以后为这段吃住行付很高的费用。所以我们社会安定这根弦绷的更紧了，从骇人听闻的大案到溜门撬锁，对他们进行法制教育是不太可能的，因为法律连他们的基本人权都没有保证！
农村劳动力流动课题组研究发现，就业过程突然中断对于进城农民的生活打击比下岗对于城市职工的打击更为沉重，因为下岗职工还有稳定的住所，有一定数量的生活保障金，有家庭的直接支持，而进城农民几乎一无所有。尤其是如果上在岗位上的外来劳动力被强行消退离岗，可能会同为突然失业而出现全面生活危机。不仅造成他们生活困难，更会造成他们精神上的创伤，甚至激起心理和行为上一定程度的反社会倾向。绝大多数从限制岗位被清出来的“民工”并不自动离开城市，除非被强行遣返，但强行遣返往往中途逃回。一些人在走投无路的情况下铤而走险，不能不说有某体制歧视的因素。另外，“清”得走农民工，未必请得来下岗失业的城市职工，或者消退的农民多补充的城市井动力少。就业方面的清退措施加剧了部分农民的生活流离，使他们进一步边缘化，而城市本月不能得到预期利益。从城市的角度看，即便我们不能说其结果是损人不利己，也可以说是得不偿失。
王小强说，这么大规模的人口流动已经跨越了经济学、人口学的范畴，属于国家发展战略的研究内容。我们在调查中发现，在北京郊区15块钱1天，赤峰15块钱、甘肃15块钱，一直到公路的尽头，三江交汇的那一点，还是15块钱1天，中国农村劳动力流动已经使价格均衡到无与伦比的地步，也就是进入了市场机制。城市化到底能解决多大规模的就业问题值得斟酌。大家一直说，中国农民的问题解决了，中国的问题也就解决了。我认为容纳流动农民工，乡镇企业已经趋缓、城市化在若干年内还达不到解决问题的能力。应该有组织的让农民工参与进西部大开发。比如危机到北京的沙尘暴起源的几片沙地，那里种树是完全有条件的，1块钱一亩地，打一口井，4、5年的艰苦奋斗，草呀树呀全都起来了，又养牛，又养羊。但现在这些地方为什么治不起来？因为在沙漠边缘的地方，人少地多，治沙模范一人治20万亩，对大沙漠也无能为力，因此要进行带有政策色彩的大规模劳务输入，保护劳动者的基本权益，一月450块钱的廉价劳动力，这将是改善西部基础环境、解决中国劳动力就业的主要途径。
专家认为，中国的人口还在继续增加，有估计到2030年人口总量将达到16亿人，而在未来30年中，如果我们将城市化率提高到50％，即8亿人口居住在城市，这就意味着城市人口每年增加1000万人，考虑到城市生育率的下降，新增人口将主要是从农村移入的居民。但农村人口仍将保持在8亿左右，因此政府投资于农村基础设施建设是一项长期有效的投资。但是，流动农民所指示的劳动力市场的需求和农民对城市生活的向往，又说明异地转移，开放大城市是城市化政策的一个重要组成部分。
开放大城市可以有两种选择，一种是开放现有大城市，使农村人口向大城市转移，形成城市高度集中的城市化形态。另一种是建设大都市区，在一特定区域内通过相对分散配置而推进大都市区，使农村人口向大城市及其附近的小城镇转移，形成区域综合协调发展基础上的城市化。
因此大城市仍有很强的容纳能力如果能将珠江三角洲、长江三角洲的苏南、上海、浙江，京津地区规划为大都市圈，另外在成都、武汉、西安等地建设中心城市，那么大城市在接纳农民流入的潜力将是巨大的。北京目前市区可容纳的流动人口被规定为300万人，如果把快捷的轻铁建成，与北京市区之间通过便捷的交通相连的各个卫星城都发展起来，北京的大都市圈再容纳300万人，甚至1000万人，应是可能的。
同时投资劳动力的人力资本是提高经济效率，增加农民工就业机会和提高其收入水平的重要途径。目前可以通过鼓励设立社区大学，可以考虑将这类培训中心向社区大学转化，使其依托社区，面向社会各种群体，成为职业教育的重要基地。政府需定期发布职业需求和职业技能要求方面的信息，以此引导培训农民工的学习。这些职工需求的分析研究不光需要掌握当前劳动力市场的信息，而且还需要对未来几年的经济形势、产业和就业结构做出分析，这是需要政府主持才能做好的工作。企业培训是一条重要的培训渠道。企业投入资金培训，但如果受培训的农民工流动频率高，就会使企业丧失人员培训的积极性。应在农民工定居条件、社会保障制度等方面作出规定，鼓励雇佣关系长期化、稳定化，从而使企业和农民工的利益都得到保障。
- 2001年08月29日
